向运智

    此建议应由法制办、财政、组织、人事、编办、公安，法院分别承办
    提建议的人都是善良的和善意的，都是无私的，出发点是好的，都是共同想办法促进司法公正，促进司法和谐，共同想办法为依法治国作贡献。
    建议质量的好坏检验的标准是：是否可以减少进京信访和信访，是否有利于法律、法规的执行，是否有利于公平、正义、高效，是否有利于依法行政和依法治国，是否有利于公正司法和司法和谐，是否有利于快速纠错。
    目前基层政权在运行中还存在诸多缺陷，行政体制亟待改革。当前的乡镇政府各种职能弱化，在舆论和媒体中被“妖魔化”，仿佛已是可有可无，更严重的是上级政府不信任，群众不理解。乡镇干部人心惶惶，意志消沉，仿佛已沦落为“弱势群体”。为了解决加快乡镇问题，建议如下：
    一、解决收入分配的不公平
    同是公务人员、国家干部，但个人收入上乡镇与乡镇差距较大，部门与部门差距也大，特别是省（市、区）县（区）乡镇收入差距更大，令人震惊。也许有人会说这是“一级政府一级财政”，事实是，乡镇政府并不是养活不了自己，而是这些年来，向农民收取的各种税费已逐步取消，一些有造血功能的单位和部门如公安、工商、税务、国土、医院等又都是垂直管理，乡镇的财政已无造血功能。乡镇政府看上去是一个机构庞大、人员众多的巨人，其实是一个面无血色、步履艰难的病人。国家给予公务人员的工资福利，是为了维持他们的正常生活水平。待遇的不公平，不符合中央在收入分配上向基层倾斜的政策，加之，乡镇政府和乡镇工作人员处在风口浪尖上，直接接触群众和面对各种复杂的矛盾，工作量大，待遇差，造成人心不稳，不利于调动乡镇工作人员积极性和乡镇社会稳定。造成县乡（镇）待遇差别的原因是现行的财政体制，片面强调一级政府一级财政，没有考虑乡镇政府的造血功能和实际状况，没有从实际出发。
    随着税费的改革，乡镇收入十分有限，加之，乡镇不是税收征收机关，有限的财政收入，还要加大征收成本，乡镇政府的税源靠企业的发展，企业的发展不是以人的意志为转移，发展企业，靠位置优势，资源优势，交通影响。企业发展了，还要靠县级以上税收部门征收。现在的乡镇财政收入，县级政府每年按一定的增长比例进行核定，乡镇为了完成任务，确保公务员的工资发放，可以说什么办法都想尽，原因是所辖范围税源没有县上任务这么多，靠朋友、靠熟人，靠关系，靠协调来完成任务。完成税收任务也无法保证乡镇正常运转，乡镇的自收自支人员工资，事业干部工资，事业工人的工资以及差旅费、交通费、办公费、水电费、打印费、开口补助、医疗、接种、会议费、福利等难题无法解决。市县级都不存在乡镇这些问题。
    建议：乡镇干部的工资津补贴应由税收解决，由县级以上政府统一核算，取消乡镇核算收支办法，对乡镇收入全额上交县级财政，乡镇作为县级部门核算收支，财政部加大转移支付力度，确保乡镇运转；财政部应加大调查乡镇运转情况情提出对策对确保基层运转；财政部应加大对基层运转移支付力度，确保乡镇基层运转；在乡镇工作的，每月发300元至500元岗位津贴，调离乡镇取消，在县城所在地镇不发岗位津贴，使人人都愿意到乡镇工作，此经费应由省级以上财政转移支付。
    二、加大解决责、权、利的不公平 
    近年来有一种趋势，乡镇一些较好的部门纷纷收编垂直管理，各种需要承担责任的工作和一些比较难办、责任大（如计生、殡改）的工作却加大了乡镇政府的责任，应赋予的权利和应享受的利益又不能到位。许多安全责任上级下个文件，一张纸就将责任推给了乡镇，有什么权力和相应的利益却提都不提。作为下级，乡镇还只得被迫接受，可是乡镇就不能再推下去了，因为乡镇政府是最低层的行政机关，与村委会之间并不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系，不能行政命令。凭目前乡镇的人员编制和财力状况，严格完成这些任务几乎是不可能的，致使乡镇干部在工作上常常处于不能做、不愿做、无法做、又必须做的“两难”境地。既然责任推不下去，出了事当然就要负责任了，果然近年来的安全事故中，被追究责任的多是乡镇干部，各乡镇管安全的职位就成了“烫手山芋”，无人愿意接手。以目前中央高度重视的食品安全工作为例，乡镇政府要在辖区负总责，但乡镇政府本身没有执法权，有执法权的如农业、质监、贸易、环保等县级部门在乡镇又没有下派机构，也没有对乡镇政府委托执法，其它在乡镇有执法权的工商、畜牧、公安、卫生等部门也全是垂直管理机构，乡镇根本无权指挥。下几份文件太容易了，具体操作却很难，在这种“条块分割”的状况下，怎么来约束这么多不相隶属的部门来共同抓好食品安全工作？难度有多大？费用谁来出？出了事到底谁该负责？
    近年来，各级政府在法制化进程中取得了公认的成就，但也存在不少问题，特别是依法行政难的现象十分突出。法学专家等指责不依法行政的报道太多了，但造成这一桩桩怪现象没有从立法授权上、执法上、法律责任上进行认真剖析，部分执法者的法律水平低下，没有认真进行研究，没有从造成执法乱、执法难的根源上进行剖析，从深层次找原因，造成百姓怨声载道。其原因：执法不一视同仁，对一部分人进行了处理，有一部分人没有处理，执法者也没有办法处理，造成被处理的人不服气，造成社会矛盾增多，严重影响稳定。
    现在行政执法机关众多，人员十分复杂，财政支出过大，由于执法机构众多，执法形不成全力，执法搞人海战术，否则执法无法进行，造成这种情况的原因是执法没在权威性。在这种情况下，我市应该考虑成立一个有权威，防威胁，能降低执法成本，能有效执法的综合执法机构来保障法律、法规的执行。
    具体建议：县级成立公安综合执法局，县级以上公安综合执法局的局长兼任同级公安局副局长，乡镇成立公安综合执法站，基层公安派出所所长兼乡镇公安综合执法站站长。公安综合执法机构的权限：（1）县级以上人大决定的法律、法规管辖权；（2）经县级以上政府批准的典型违法户的调查权；（3）发生在行政执法中的违反治安、刑事、劳教法律的调查、侦察等管辖权。（4）各部门的委托执法。（5）县（区）乡镇成立公安综合执法站人员来源：从现有乡镇公务员中调，乡镇县（区）事业单位中优秀干部考试录用和转业干部中安排。解决乡镇人员过多，避免增加一个机构，增加一批执法人员，增加财政支出，增加行政成本。有这样的执法机关，法律、法规才能有效执行，才能降低执法成本，才能减少社会矛盾。（6）公安机关安排的工作。
    三、解决行政执法工作中的困境
    当前乡镇最主要的行政执法工作就是计划生育执法。计划生育工作是我国的基本国策，是造福子孙的千秋伟业，但现在我县的计生工作形势非常严峻，很多地方已经失控，而且乡镇政府和工作人员在这项工作中两头不是人，承受了太多的骂名。一些社会舆论和上级部门不顾现阶段农村生产力水平低下、传宗接代封建观念严重、后顾之忧没有解决、对弱势群体保护不力、法治不健全的现实情况，片面地高估群众的觉悟，认为计划生育工作可以通过耐心细致的思想工作达到目的，却不了解乡镇政府根本就付不起执法成本，输不起执法程序上必需的时间，法院也不可能有那么多警力投入到计划生育强制执行中。我们所倡导的“以人为本”思想和计划生育工作的严格考核机制在现阶段原本就格格不入，乡镇干部经常是游走在法律的边缘下开展工作，政策是上面定的，充当“恶人”的是乡镇干部，回报给他们这种无私奉献的是“作风简单、粗暴、党群关系激化”。乡镇干部也不傻不笨，希望依法行政，但相关的法律没有出台或修改，如《行政强制法》、《行政程序法》、《行政收费法》等法律没有出台，《民事诉讼法》、《刑法》313条等亟待修改。由于法律制定或修改没有跟上，造成依法行政出现真空，依法行政没有条件。现在乡镇工作人员执法证件众多，但不管用，乡镇工作人员执法证应填写为综合执法，但现行执法证执法范围和项目填写单一、分散。乡镇在有责无权的情况下，任务要完成，冒着受处分的危险，也要去开展执法工作，造成乡镇行政执法人员做工作流血又流泪，执法手无寸铁，形不成合力的被动局面。
    建议：国务院法制办应加大调查研究力度，提出立法建议。县级以上法制办人员应长期下派干部到乡镇任职，了解执法中的问题及对策。国务院法制办和公安部应行文加大保护执行公务人员执行公务保护力度，为依法行政提供强有力支持。国务院法制办和公安部应行文教育本系统人员应有换位意识，换位思考，提高自身素质，为依法行政提供强有力支持。
    四、解决政治前途的无望
    近年来，越来越多的乡镇领导是由县级部门下派人员充任，乡镇成为上级安排干部的出口。从实际效果来说，这种作法有可取之处，一定程度上优化了乡镇干部的结构，一些年轻干部得到了锻炼，成长为优秀的领导人才。但问题是现在这种提拔方式已经成了常态，负面影响就开始显现，对于那些长期在乡镇做基层工作的干部是一个很大打击。在基层只要干到35岁还不提拔，许多干部就觉得前途无望，严重挫伤了他们的积极性。目前的乡镇政府里，许多年富力强的干部往往意志消沉、自暴自弃，一些干部还沉迷于赌博之中难以自拔，在工作上自然是马马虎虎，陷入了一种“前途无望－意志消沉－不努力工作－被领导指责－更加消沉”的恶性循环中。
    建议：中组部应出台乡镇干部任用办法，公开报名任职条件，公开在群众中竞争后按程序任命或选举，缺额干部应公开竞争，竞争人员必须是当地大多数干部群众拥护的人员，对现任的领导干部实行末位淘汰制等。
    五、解决上级不理解，群众不信任，矛盾加剧
    农村税费改革前，税费由乡镇、村负责征收，这是特定时期的产物。取消税费后，由于政策的原因，一些拖欠的税费没有办法收取，群众认为狡猾的人占了便宜，老实人吃了亏，造成户与户之间不平衡，村与村之间不平衡，乡镇与乡镇之间不平衡，村社干部误工补助无法落实，矛盾加剧。解决这些矛盾的责任落在乡镇，但乡镇干部出了动嘴、动腿以外，没有任何措施和办法，矛盾解决不了，随着时间的推移，在群众中逐渐失去威信。另外，税费改革后，国家对农户进行各种直接补贴，补贴到农户的各种资金由县级以上银行直接划到农户个人帐户，由于往往金额较小，又要经过申报、统计、造册、审核、复查等程序，乡镇行政成本很高。更为严重的是，群众错误地认为乡镇、村社干部雁过拔毛，县级以上政府不相信这些干部，才直接通过银行到农户。这种方式加大了群众与乡镇干部之间的矛盾，群众更加不相信乡镇干部，乡镇干部成了过街老鼠，抬不起头。应当承认，在过去，有极少数地方，由于财政体制等原因，乡镇经费等时有克扣情况，但现在大多数地方、大多数干部是好的。如果年终决算时，不拖欠税费的农户兑现补贴，拖欠税费的抵交税费，98%以上农户是欢迎的，也是符合农村实际的。
    建议：一是各种补贴农户的现金应通过乡镇，乡镇到村，村到社，社到农户，凡是乡镇、村、社克扣农户现金的，从重处理乡镇干部、村干部。二是对拖欠税费的农户应暂停享受各种补贴。三是拖欠税费的农户应停办各种证件。四是办理各种证件应径乡镇（街道办事处）同意审查是否拖欠税费，迫使相关人员自觉执行政策，解决社会矛盾，不能因少数地方出了一些问题，乡镇政府就成了恶人。只能这样，农村矛盾才会逐渐减少，行政成本才会降低，执政能力才会提高，社会才会和谐。
    总之，当前各个乡镇求发展保稳定的任务越来越重，而乡镇政府和乡镇干部却在困境中挣扎。乡镇政府在运行中出现的这些问题原因是多方面的，但可悲的是，我们没有看到任何一点解决的希望。在我市的统筹城乡发展工作中，广大乡镇干部热切盼望通过行政体制和收入分配的真正改革来破解以上难题。
    六、加快解决立法的不完善，导致依法行政困难。
    《行政处罚法》对妨害调查取证各种行为没有法律责任（拘留、罚款）；《治安处罚法》对妨害行政执法的各种行为没有法律责任（拘留、罚款）；《刑罚》对生效的具体行政行为和妨害行为没有法律责任（注：《刑罚》上仅仅有妨害公务罪这一罪名）；涉嫌违法行政法律、法规不主动接受调查、处理，生效的具体行政行为不执行，治安法律没有责任（注：此行为应作为违反社会秩序进行拘留、罚款）；生效的具体行政行为部分可以申请法院执行，但时间长，法院没有积极性，加之，不属于行政机关领导，特别是法院网络不健全，人居住在县城所在地，乡镇没有派驻人员，造成效果不好，依法行政特别艰难，妨害行政行为的各种现象没有法律责任（注：《刑罚》仅有妨害公务罪，远远不能包括妨害具体行政行为的各种现象，造成部分人钻法律空子；典型违法户，《行政处罚法》没有授权经过一定秩序批准，对违反行政法律、法规的可以由公安机关管辖、处罚，公安可以按照《治安处罚法》程序进行调查等，造成一部法律出台，执法机关无法执行，严重影响一个县（区、市）的执法活动，老百姓心里不平衡，增加社会矛盾，这些矛盾全部集中在乡镇干部身上，造成工作开展特别艰难。
    建议：省级以上法制办专门成立一个处（司），任务就是专门调查研究和公开收集建议，专门向中央建议修改法律法规及制定法律法规，以及形成完整的修改法律法规及制定法律法规的建议稿 。
    具体为：修改《行政处罚法》第十六条修改为：经县级 以上人民政府可以决定公安机关或有关行政行政机关行使有关行政机关的行政处罚权或委托有关行政机关执法，但限制人身自由的行政处罚权只能由公 安机关行使。《行政处罚法》第二十九条修改： 违法行为在二年内未被发现的，主动纠正违法行为，不再给予行政处罚。法律另有规定 的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的 ，从行为终了之日起计算。《行政处罚法》法律责任增加一条为：违反第三十七条规定， 当事人或者有关人员不如实回答询问，不协助调 查或者检查或阻挠或不协助工作无法进行的或不配合工作无法进行的，由公安机关处以拘留5日以下，并处1000元以下罚款，情节严重或多次的，由公安机关处以拘留15日以下，并处5000元以下罚款。
    《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条修改为：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上15自以下拘留，并处5000元以下罚款：  （一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；  （二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的或当事人或者有关人员不如实回答询问，不协助调 查或者检查或阻挠工作无法进行的或不配合工作无法进行的或不按时到指定地点接受调查的；  （三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；   （四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的；（五）行政机关责令停止违法行为不停止的；（六）行政机关责令纠正违法行为不纠正的。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。 
     《中华人民共和国刑法》第二百七十七条修改为：有下列行为之一的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制，情节严重或多次的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。（1）聚众哄闹、冲击执行公务现场，围困、扣押、殴打执行人员或配合人员，致使执行工作无法进行的；毁损、抢夺执法案件材料、执行公务车辆和其他执行器械、执行公务人员服装以及执行公务证件，造成严重后果的；（2）执行公务人员或配合人员构成轻微伤以上的；（3）其他以暴力、威胁方法妨害或者其它方法，致使执行公务无法进行的。 以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，依照前款规定处罚。在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第一款的规定处罚。故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第一款的规定处罚。《刑罚》第313条修改为：被执行人对人民法院的判决、调解、裁定有能力履行或有部分履行能力不履行的；被执行人不执行强制执行规定义务或禁止性规定(含最高法院规定)，应当协助人民法院强制执行不协助造成无法执行的或造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役、并处罚金；有下列情形之一的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。(一) 被执行人多次不执行强制执行规定义务或多次不执行强制执行禁止性规定的。(二) 被执行人不履行人民法院判决、调解、裁定被追究刑事责任后再次违反强制执行规定义务或再次违反了强制执行禁止性规定的。(三) 被执行人不履行人民法院判决，、调解、裁定超过2年下落不明的。(四)被强制执行对象多次不按期到执行法院据实申报债权债务的。(五)被强制执行人多次不按期到指定的地点参加劳动并完成任务抵债的。(六) 被执行人或其他人员暴力、威胁申请人，暴力、威胁强制执行人员或配合人员的。只有这样，依法行的才有条件。
    七. 加大交流力度，确保乡镇的现状能准确反映到党中央，国务院。
    县级以上政府工作人员，要定期下派到乡镇，村任职或下派锻炼（每三年一次，一次的时间不得少于一年）下派期满，考核不合格的不能调回原单位，下派时人事关系，工资等全部到新的单位。特别是省级以上工作人员一定要到困难乡镇落后乡镇去，这样才能掌握乡镇的现状，存在什么问题，需要省级以上党委、人大、政府出台一些什么样的政策，法律、法规、规章，才能有效执行和搞好工作。
    八、乡镇以上政府要成立专门部门研究法律、法规的执行情况，定期不定期向上级报告。现在立法和执法脱节，需要法律、法规不能及时出台或操作性不强，导致执行困难，有些从理论上能执行，实际无法操作，现在，党中央，国务院提出依法治国，依法行政、法律、法规的完善是重点，没有完善的法律、法规，依法治国，依法行政就无从谈起。建议：乡镇以上政府要成立专门部门研究法律、法规的执行情况，定期或不定期向上级报告，修改法律、法规或制定法律、法规，为依法行政提供法律依据。
    九，完善行政机关委托公安机关执法制度。在法律法规没有修改之前，行政机关委托公安机关执法没有违背法律法规，相反有利于法律、法规的执行，有利于降低执法成本，有利于典型违法户的处罚，有利于社会稳定。
    建议：国务院法制办，中央编办、公安部应联合行文，经县级以上政府决定，公安机关应接受其它行政机关委托执法，承担权利和义务。
   十、加大力度解决乡镇债务问题。
   乡镇没有收入来源，但各种支出较大，乡镇运转十分困难，但还要偿还“三金”举债本息和改水还贷等，造成部分乡镇雪上加霜。“三金”举债本息和改水还贷等款，不属于现任领导和职工造成，但由现任领导和职工承担债务，造成各种津贴等无法兑现，不能体现公正公平原则，加之，造成债务的原因众多，有多年来政策的原因，有当时领导和职工工作失职、渎职、不履行职责或不正确履行职责或法律水平等众多原因造成行县。银行改革由中央财政和市级财政投入资金，现任领导和职工没有多大影响，而造成“三金”举债本息和改水还贷等，现任乡镇领导和职工影响重大，乡镇领导和职工与乡镇领导和职工津贴等相差过大，而银级范围内相差不大，县级与县级范围内相差不大，体现了基本公正公平。
     具体建议：财政部应行文“三金”举债本息和改水还贷应由财政部和省级财政承担，不由县乡镇承担偿还，由财政部和省级财政在增收中支出。改水借款应在水费中按10％以内收取偿还。财政部和省级财政有能力统筹解决，县乡镇没有能力统筹解决，财政部和省级财政有能力统筹解决有利于体现公正公平原则，不影响现任领导和职工利益。

    总之，目前基层政权在运行中还存在诸多缺陷，执法体制等亟待改革，需在执法体制上，财政收入分配上，用人机制上有上创新才有解决问题。