关于国务院行政法规的《消法实施条例》第二条的学习与理解的问题

丘建东2024.4.21（福建，18906075248）

 （一）老的消法实施条例的送审稿的第二条的但书规定，有个限制牟利打假的限制性规定。

     1、为落实全国人大常委会和国务院有关要求，进一步保护消费者合法权益，根据消费者权益保护法等有关法律法规规定，那是八年之前，原工商总局起草了《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》（以下简称送审稿）上报国务院。为充分了解社会各方面的意见和建议，提高立法质量，现将送审稿全文公布，征求社会各方面意见。

      2、国务院法制办也来一个征求意见通知。

  国务院法制办公室关于公布《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例（送审稿）》公开征求意见的通知，为落实全国人大常委会和国务院有关要求，有关单位和各界人士如有修改意见，可在2016年12月16日前，通过以下方式提出：

  一、登陆中国政府法制信息网（网址：略）,通过网站首页左侧的“法规规章草案意见征集系统”，对送审稿提出意见。

  二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：略），并请在信封上注明“消费者权益保护法实施条例征求意见”字样。

  三、通过电子邮件方式将意见发送至：略。

                  国务院法制办公室

                                                              2016年11月16日

附，实施条例原文

  来源：新华网 新华社北京3月19日电

中华人民共和国消费者权益保护法实施条例

第一章　总则

第一条根据《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消费者权益保护法）等法律，制定本条例。

第二条消费者权益保护工作坚持中国共产党的领导，坚持以人民为中心，遵循合法、公平、高效的原则。  

第三条　国家加大消费者合法权益保护力度，建立和完善经营者守法、行业自律、消费者参与、政府监管和社会监督相结合的消费者权益保护共同治理体系。

第四条　国家统筹推进消费环境建设，营造安全放心的消费环境，增强消费对经济发展的基础性作用。

第五条　国家加强消费商品和服务的标准体系建设，鼓励经营者制定实施严于国家标准或者行业标准的企业标准，不断提升商品和服务质量。  

第六条　国家倡导文明、健康、绿色的消费理念和消费方式，反对奢侈浪费。

第二十七条 市场监督管理部门或者其他有关行政部门应当畅通和规范消费者投诉、举报渠道，完善投诉、举报处理流程，依法及时受理和处理投诉、举报，加强对投诉、举报信息的分析应用，开展消费预警和风险提示。投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。 

  （三）机构改革后，新组建的司法部，国家 市场监管总局负责人就《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》答记者问。

  问：在规范消费索赔方面，《条例》作了哪些规定？

  答：规范消费索赔行为既有利于维护消费者合法权益，也有利于维护良好市场秩序，《条例》主要作了以下规定：一是消费者与经营者在发生消费争议时，应当依法维权。二是投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。三是商品或者服务的标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品或者服务质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的，不适用惩罚性赔偿规定。四是对于通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取赔偿或者敲诈勒索经营者的，依法予以处理。

 （三）职业打假人“山西二红”的解读。修改：《消法实施条例》原送审稿二条“牟利”限制遏制群众打假的恶法条款，终于删除不见了。象征着“惩罚性赔偿高质量立法”向前迈进一大步！意味着经过群众立法维权艰苦卓绝的“八年抗战”，国二条持久战终于取得伟大胜利！行政法规《消法实施条例》二条“高质量”进步，立法博弈胜利收官。但与此同时，最高人民法院限制群众打假次数的“低劣质量”司法立法——3月8日最高法院张军院长将护假纵假典型案例向全国人大会议作工作报告。

司法立法《食药惩罚性赔偿（稿）》恶法234正在如火如荼起草中，认定只在所谓“生活消费”范围内支持“知假买假”惩罚性赔偿。“二红”还认为，现行的上位法律、食药司法解释、指导性案例都已明确，“知假买假人”属于消费者，无论购物数量多少，都适用“最严惩罚性赔偿制度”。按此裁判规则“同案同判”支持“知假买假10倍惩罚性赔偿”！——陈宜芳庭长直播访谈表示，核心争议“知假买假人”，最高法院将“合理生活消费”作为支持“知假买假”索赔的标准。

现《食品安全法》《药品管理法》法律规定赋以食品药品生产者和经营者更严苛的安全责任，赋以消费者主张“10倍惩罚性赔偿”的民事权利。《食品安全法》《药品管理法》规定最严10倍惩罚性赔偿原则，只要生产或销售明知不符合食品安全标准的食品或假药、劣药，都应当适用价款“10倍惩罚性赔偿制度”。

  现有的最高法院食药司法解释“三条”、23号指导性案例已明确规定，“知假买假人”购买的商品是生活资料，无论购物数量次数多少，只要不是用于生产经营需要，就应当认定为在“生活消费”范围，即属于《消费者权益保护法》和《食品安全法》规定的消费者，有主张惩罚性赔偿权利。

确立了裁判规则：不论购买时是否“明知”，都应支持“10倍惩罚性赔偿”。“10倍赔偿”属于法律应当保护的利益，法律并未对消费者的主观购物动机（数量次数）作出限制性规定。之前全国各地先进法院都一直按此裁判规则“统一适用法律、统一裁判标准”，判决类案支持“知假买假10倍惩罚性赔偿”。可以详见中国法学会消法研究会400例“知假买假”类案简报（如青岛中院孙志远法官团队、宿迁中院、大连中院、重庆法院等）。

  链接：中国消法研究会发布“惩罚性赔偿”打假四百例《3·15案例》。

  中国法学会消法研究会为推动落实最高法院食药三条、食品安全司法解释，连续六年发布有关知假买假“惩罚性赔偿”的百例《3·15案例》（注：由二红参与编写）——2019年13例、2020年106例、2021年108例、2022年257例、2023年75例、2024年9例。（另分批附发系列《3·15案例》）

  （五）来自  中国政法大学教授、中国法学会消费者权益保护法学研究会副秘书长孙颖的解读，她是“实施条例”  的参与人， 孙颖介绍，从《条例》纳入国务院正式立法规划开始，立法过程中最有难度、争议最大的便是有关职业索赔人是不是消费者的问题。

“从最初希望通过对消费者概念的界定来排除职业索赔人的消费者身份，到放弃对职业索赔人消费者身份的否定性判定，转而对职业索赔行为是否属于生活消费的问题进行考察，最后发现无法对上述问题作出一刀切的统一规定。如何既发挥职业索赔的积极作用，又对职业索赔泛滥所造成的负面影响予以限制，这着实考验立法者的智慧。”孙颖说。

她表示，《条例》最后在最低限度范围内，对利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者合法权益，扰乱市场经济秩序的行为进行遏制。

  她指出，《条例》特别针对职业索赔中的某些不诚信行为，如通过夹带、调包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者赔偿或对经营者进行敲诈勒索的，规定排除适用消费者权益保护法第五十五条第一款关于惩罚性赔偿的规定。“这也是《条例》最突出的亮点之一。”

孙颖教授认为，这一方面体现了立法者对职业打假人这一群体的包容，另一方面也对职业索赔、职业打假中的不诚信行为进行了遏制，以此维护社会的公平正义。

  （六）北京金杜律所的学理解读。

针对“退一赔三”的惩罚性赔偿制度，在《消保法》第五十五条第一款的赔偿依据基础上，《实施条例》吸纳了近年来司法和执法实践中逐渐凝聚的共识，增设了两种除外情形，即：（1）商品标签标识、说明书、宣传材料等存在不影响商品质量且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外；以及（2）通过夹带、掉包、造假、篡改商品生产日期、捏造事实等方式骗取经营者的赔偿或者对经营者进行敲诈勒索的除外。

上述第（1）项除外情形，通过借鉴《食品安全法》第一百四十八条的规定，本质上虽然未跳出《消保法》第五十五条第一款“欺诈”的构成要件范畴，但这一条款明确强调了实践中极易引起关注和索赔的对象——产品标签及宣发物料（尤其是相较于《食品安全法》相关规定，指明也包括商详页、品牌手册等宣传材料），也体现出立法机关对于牟利性索赔、职业打假等争议行为的认定趋势。上述第（2）项除外情形，更是直接给一系列恶意索赔行为敲响警钟，应承担相应的行政及刑事责任。

  （七）中国公益诉讼创始人丘建东的解读。

他认为，可以从法的程序来看问题，从这一部行政法规的制定的时间来看，是滞后30年代的立法补上来了。因为消法实施办法的内容的争论与讨论是民法范畴的内容问题，关于知假买假的权利与规制，自从30年《消法》实施之年之日（1994.1.1）就有争议，有人打假，有人盈利，有人反对，有人制止！但是在其国务院指定行政法规层面上，《消法》实施办法的发布，也是让消费者翘首以盼了30年，职业打假人一直等待一个说法，市场上的行政执法者也在等待法规的出台好执法有据，但是要等到30年才来行政法规立法的第一回，现在国务院是补回欠账！这知假买假的权利与规制一开始就争论不休，国务院是目睹了30年争论，现在终于有态度了！现在国家这种态度没有取缔职业打假人！所以，丘建东认为，国务院消法实施条例出台了，这是国务院第一次在消法的行政法规层面上，补了三十年的欠账！

  （八）丘建东还进一步认为，公益诉讼应当两分法，也就是要采用广泛意义而不是狭义的公益诉讼的概念，这次会议要求大家研究消费者权益保护法的新问题是很好的，消费者权益保护法关于公益诉讼的问题是老问题也是新问题，杨立新教授一直认为公益诉讼的狭义性，所以这个老问题始终没有解决。目前国务院的消法实施条例也对公益诉讼没有啥新的突破，但是理论界要有所讨论才对。

目前法学会消研会李国光版的《消法学》那本大白皮书，分有总论与分论，我总觉得总论也要写中国消费者权益保护运动的历史进程，以1994年消法颁布实施为标志，这就有了王海的知假买假模式，这就同时有了丘建东模式的公益诉讼，以私益带动公益的公益诉讼，丘建东公益诉讼三项诉讼请求的第二项要求商家整改就是一个涉及不特定多数人利益的历史性创造，这种请求相当于民诉法里的保全（倒不是财产保全而是行为的保全）在北京的电话费官司中就是要求摘下公话亭摘下老价格牌子换上半价牌子，前门甲大街1号已经整改了，国家计委价格司也发文，要求全国整改（见《经济日报》报道），这就是公益诉讼的令人吃惊的良好社会效果！

所以那《消法》白皮书也是要修订的，修订时要加上目前最新的《消法》实施条例的规定，加上而不是回避公益诉讼的问题。总之，在《消法学》总论如何写进知假买假还有公益诉讼的两分法，又如何评价公益诉讼的通用模式的三项诉讼请求，就是专家们要讨论研究的新问题。

我们也可以多搜集几本《消法概论》来研究。现在许多教授的书都不联系现实的争议问题，也不编摘司法案例，对公益诉讼与民诉法的关系，对公益诉讼的起源于消费者诉讼，对公了益诉讼的两分法，对公益诉讼的理论源头在于宪法的人民权利，对公益诉讼的主体资格的限制是不是具有不正当性，都不应该不涉及到！