蔡顺昌

    在万州区委区府的正确领导下,万州社会经济发生了翻天覆地的变化,这些变化得益于抓住了三峡工程建设机遇及西部大开发的机遇，特别是胡锦涛总书记2007年三月对重庆市发展战略定位,万州作为重庆的东北部位经济圈,势必引发新一轮发展高潮。但是在高速发展的过程中，难免会带来这样那样的问题，其中较为突出的是工程建设中征地拆迁信访问题。
    在万州，征地拆迁的范围十分广大庞杂。大到三峡工程建设、铁路、高速公路、工业园区或经济开发区，小到新农村建设过程中的水利道路用地建设。在征地拆房过程中难免会涉及征地迁拆迁对象的利益，他们认为在利益受到损害而又得不到满意结果的时候，解决诉求的最好途径就是信访
    由于万州工程建设量大，涉及人口众多，因而接访任务重，上访人员多，上访密集度高，对经济社会有不可估计的负面影响，对老百姓生产生活不利，对社会公共秩序的正常运转不利，对构建和谐社会不利。所以信访问题不容小视。因此，本文就工程建设涉及信访的原因及对策进行探讨，以期共同做好征地拆迁对象的工作，维护万州稳定，加快万州又快又好的发展出力献策。
    一、工程建设中上访原因透视。
    从诱因上看：工程建设过程中，需要征地拆迁，而征地拆迁涉及到土地以及地上构建筑物及附作物的补偿或赔偿问题，而补赔偿的法律和政策不同价格或计算方式不同与被征对象容易发生矛盾。产生矛盾的原因是：
    一是不同性质的工程适用补偿的法律政策不同，补偿标准不同，如同一条马路175以下按《移民条例》补偿，175以上按《城市拆迁条例》补偿，而《移民条例》低于《城市拆迁条例》补偿标准，老百姓不干。
    二是工程建设时间长，长短不同，补偿标准不同，补赔偿埋单是同一工程，同一工程，有的补赔偿长达十几年，补偿前后不一致，导致矛盾。如二、三期地灾避让搬迁，二期平均每人补偿5000元，而三期高达1500元/人，而在开始补偿时，二期有的地方还未补偿完。
    三是不同建设工程审批部门不同，资金来源不同，补偿方式的标准也不一致，如移民搬迁拆房，砖混结构补偿为280元/平方米，万宜高速公路拆房同是砖混结构，补偿则为243元/平方米。且这些项目实施大多在同一个镇或村组，造成矛盾。
    四是计算标准发生争议。主要是退耕还林地按村村标准进行补偿。而退耕还林地退耕之前是耕地，退耕后国土部门没有减出人均耕地，所以有征用土地计算安置补助费时老百姓吃亏，同时退耕还林地有大部分是经济林，同样具有耕地的功能，有的退耕经济林经过3-5年的时间，其经济林价值已发挥出来，而土地征用时又按林地计算。老百姓不答应造成矛盾。
    五是计算上过程中。如将林地计算在人均耕地面积内，降低了补偿标准，在果树的补偿上，果树按直经计算，一棵果树从几元到100元不等，但一棵成年果树一年就是几百元的收入，所以老百姓要求按年产赔偿多少年计算等等。
    从被征拆对象看，他们信访的原因，大体有以下几个方面。（一）工程建设征地拆迁大多是政府行为，人民政府为人民，人民有事找政府，且信访人多，人多好办事，法不治众。（二）征地拆迁行政诉讼困难重重，一是立案难，因为涉及征地拆迁往往是对法规和政策不满意而这类法规又大多是抽象行政行为，很难立案，同时一些基层政府对涉及一个地方出台的政策，往往会向法院施加压力，形成告不准告不了；二是诉讼成本高，动则上千上万，而信访只有几元车费或几张邮票；三是担心官官相护，所以征地拆迁鲜有走行政诉讼的。（三）对基层政府的不信任，认为中央的政策是好的，就是基层的同志把经念歪了，所以，对乡镇、区县，甚至省市级的解答也不服气。也有文化水平不高，认死理的，更有无理取闹、闹而得实惠，闹而无从治理的现象。
    从区县和乡镇人民政府的角度，一是有的法律法规和政策滞后，基层无能为力，只好硬着头皮执行，如库区移民反映的果树未作补偿，而用生产安置费的方式进行解决，老百姓意见很大，因此移民为此几年到北京上访。又如万云高速公路征地拆迁的补偿标准问题，该政策是重庆市人民政府2000年制订，到了2007年仍在执行，标准偏低，老百姓意见大；二是一些项目征地拆迁费用包干到地方政府，地方政府财力有限，在有限的财力下必须提高，只能把包干经费按当地标准进行测算后补偿，有可能测算下来的标准低于国家有些规定的标准；三是一些部门在制征地拆迁时未从被除数征地对象的角度去思考问题，有的不找被征拆对象座谈，不走听征程序，或者听证程序走过场，从而引发信访，大小周、熊家的老百姓反映退耕还林地标准比建设用地标准还低，老百姓问为什么，我们的同志回答不了或回答令人不能信服；四是个别地方或部门方法简单，态度粗暴引发信访；五是把正常信访与稳定、讲政治挂钩，与对外形象挂钩，一个地方有那么几个人上省市进京，乡镇和区县就如临大敌，不问原由，先把人接回原籍，一来二去区县和乡镇每年为此要花掉上万甚至上十万的财力，有的人到上级部门一走，回程的路费也就解决了；五是上对非法上访惩处不力，客观上证据不好收集和固定，上访地发生的问题由原籍地方去处理，增加了惩处难度，主观上往往把上访当人民内部矛盾处理，教育了之，也有政策捏拿不准害怕造成更大事故，被问责掉“乌纱”，由于该惩处的没惩处，往往形成重访、复访，一些工程建设较多，矛盾问题也较多的乡镇政府，如移民搬迁、地灾防止、污水垃圾处理、高速公路建设、移土培肥工程等等只好采取人盯人的严防死守策略，导致老百姓心理逆反，不上访的也去凑热闹，形成集访。
    应该看到工程建设过程中的征地拆迁，往往属于公共利益与私人利益，有的甚至是国家利益与个人利益的冲突，属于长远利益与当前利益的矛盾，出现政府利益与群体利益的搏弈，像在万州这样不发达的地方，一方面要完成移民的重任，另一方面城市尽可能建设，农村要发展，不搞大量的工程建设，社会经不能发展，而在建设过程中如何处理好上述矛盾，是当前和今后一段时间的重要的确工作，用一句时髦的话讲，就是要处理好稳定与发展的关系，为此，笔者就解决工程建设中征地拆迁的上访问题，提出如下的一管之见。
    二、解决工程建设中征地拆迁信访问题的对策
工程建设征地拆迁的政策出台，必然有一部分群众的利益要受到损伤，可能涉及上访的人群也会增多，如何息访息讼，或者少访少讼诉，笔者的意见是“两个层面”、“两个方面”、“四个字”这三个对策加以解决，“两个层面”是工程建设实施单位和被征地拆迁群众，双方互动。“两个方面”是：项目实施过程中的工作和出现矛盾纠纷后的两个方面的工作。“四个字”是“引、疏、创、处”。
    第一、工程建设过程中引导和出现矛盾纠纷后的疏导。
    要实施工程建设，必然会有征地和拆迁，必然会和老百姓打交道，必然会发生建设补赔偿资金与老百姓利益的冲突，建设要进行，老百姓的利益要考虑，只有老百姓的利益得到了充分的考虑，建设才会顺利进行。一些工程建设暂时无法满足老百姓利益的要讲清道理，求得理解和支持，要引导老百姓放长眼光，正确对待眼前利益和长远利益的关系，要肯定老百姓对工作建设作出的牺牲和支持，要大力宣传工程建设的重大意义和工程建设资金的安排部署，要讲清为什么要执行那个法律政策，要公开标准和价格，该听证的要听证，该公示的要公示。只要道理讲通了，绝大多数老百姓是理解和支持的，上访拆的情况就可能不会发生，笔者就在2004年万云高速公路小周段征地拆迁工作中就是那样做的，结果不到三个月的时间就征地300亩，拆迁房屋80多家，无一强拆，无一信访，受到上级表彰。同时，在建设过程中难免会出现这样那样的矛盾和纠纷，出现矛盾和纠纷不能激化，要正确引导，就事论事，是非明确，标准清楚，不能含糊其辞，更不能推诿拖拉，否则就会把问题搞复杂，把事情弄大，上访上诉成其为必然。
    第二、及时对上访进行疏导
    由于我国的法制还不健全和完善，依法行政的水平还不高，老百姓的法律水平较低，因而工程建设过程中出现的矛盾和问题，走上访渠道的多，走诉讼渠道的少，信访制度的设立一方面是对法制渠道的补充，另一方面也是党和政府听取民意的一个渠道，加之信访成本明显低于诉讼渠道，所以各级政府感到信访压力大,而信访本身在乡镇和区县级的部门无机构，一个区县只有一个信访办，给信访人造成一定的困难，有的信访问题涉及专业性的问题，信访办工作人员无法作答，推来推去矛盾和问题越搞越繁杂，形成上访。因此笔者建议，一是在村居建立强有力的调解组织，化解一部分矛盾。二是在乡镇和部门要有一名懂法律、熟相关政策的专职信访员。三是对信访问题进行归纳处理，该部门处理的交部门，该乡镇处理的交乡镇，该司法部门处理的移交司法部门，该直接回复的直接回复。从而疏导信访分流形成多渠道化解信访矛盾的信访健康机制。
    第三、创新信访接待体制
    在我国现行体制之下，不可能抽出大量人力物力来应付群众来信来访，也不可能象美国政府那样市长、州长开门办公直接面对老百姓的诉求，但我们是人民的政府，人民利益无小事，因此，应当创新信访接待体制。一是建立信访接待中心。区级各职能部门应当委派一人到接待中心工作，涉及相关部门的问题由部门相关人员进行处理，既可以避免信访办工作人员不熟习业务和政策带来的答复处理不当，又可以避免信访人员将信访人推向部门，让信访人员少走弯路，二是尝试推行律师参与信访接待制度，通过多年的普法工作，老百姓的法律意识明显提高，对律师的（法律工作者的）信认度比较高，一些上访案例，如熊家、大小周等镇进市进京人员的背后却有所谓律师的指点，与其让老百姓花钱费时，律师偷偷摸摸指点“迷精”，不如让律师或法律工作者走上前台，公开参与信访接待，在方式上，可采取在信访办“坐堂接待”，也可派到矛盾纠纷现场指导，还可以为上访群众提供法律服务引导信访群众正确维权。三是下访制经常化。变老百姓上访为干部下访，其做法是：村住居干部定时收集村居老百姓的诉求，归纳、整理，并提出处理意见定期上报，乡镇街道及时处置。无法处置的应主动向有关部门报告，有关部门到乡镇街道现场办理和处置。把矛盾化解到基层，充分践行立党为公、执政为民、人民政府为人民，公务员就是为公众服务是人民公仆的民主思想。
    第四，对违法上访进行坚决惩处。
    总体来说，涉及上访的老百姓总有这样或那样的问题没有得到解决和满意。在上访过程中，大多数是讲理讲法的，对这部分上访群众应充分肯定其老百姓行使民主权利的积极方面。同时信访部分应及时疏导和劝返，没有必要劳命中伤财通知下级去接人。当然在信访过程中，难免有胡搅蛮缠，组织扇动，甚至破坏有关部门正常生产工作秩序，甚至破坏交通秩序的现象，对这些问题，案发地的相关部门，如公安、信访等有关部门应收集固定相关的证据，根据相关法律严肃惩处，决不姑息，不能一劝了之，让下级政府接人了事。否则就会由信访转化为打砸抢，造成更大的危害。同时，对老百姓反映的问题漠不关心，一推二拖三办蛮的各级干部要进行问责制。不能只处理老百姓不处理干部。
    综上所述，稳定和发展不可偏废，信访工作是做好稳定工作的重要内容，特别是在万州工程建设量大而广，上访、集访、群访发生的可能性尤为突出，因此，找出信访原因，对症下药，就会对万州的稳定和发展起到重要面积极的作用，本文只是笔者近年来在基层接触到的信访方面的表象，其对策也只是一已之见，目的在于抛砖引玉，为万州的稳定和发展贡献一份力量。

                       （作者工作单位：万州区小周镇人民政府）