建议立法应当有条件地允许网络销售处方药
中国法学会消法研究会通字（2019）61号
2019年7月28日下午，中国消费者权益保护法学研究会3·15电子商务消费者权益保护论坛在中央财经大学召开专家研讨会，就正在进行的《药品管理法》修订中涉及的网络销售处方药的问题，进行研讨并提出立法建议。
与会专家一致认为，《药品管理法》应当充分考虑到广大消费者安全、便利用药的利益，不宜一刀切地禁止通过第三方电子商务平台销售处方药，可以考虑开一个口子，在附有一定条件下，允许通过第三方电子商务平台销售处方药。具体规定可以授权国务院制订。
有的专家提出，《药品管理法》修改的二审稿对于网络销售药品不是完全的禁止，只是不能在第三方的服务平台销售。其实处方药的销售确实很严格，但是通过互联网的处方药销售只是改变了销售的方式，前提条件是大家都要有处方，在严格把握有真实处方，可识别处方的前提条件下，网上销售药品与传统处方药销售方式没有太大的区别。处方药的网上销售，不仅能便利患者用药，也可能会从根本上解决现在政府顽疾，一是通过监控网络销售全程数据，实现对药品安全质量的有效监管；二是减少销售环节，为患者提供更多可选择的药品来源，也能有效解决药品销售中处方回扣等商业贿赂问题，从而降低药价或者能反映真实的政府集体采购价格，为患者减轻用药负担。要么退出市场，要么就降价，自己想解决方法，就导致企业造假。如果能把商业贿赂问题解决，政府集体采购才能摸到真实性，现在的价格都会受到回扣的影响，会改变。同时，适当放开网络销售处方药，也能促进国务院提倡的互联网加医疗事业更好的发展。适当放开的条件，一是保证审核处方来源的合法性和真实性，二是种类上先放开慢性病和常见病药品。
有的专家提出，在2001年药品管理法颁布时，中国刚开始搞药品分类管理，处方药与非处方药的分类借鉴国外的模式，大病进医院，小病进药店。且在处方药与非处方药的分类中，风险高的药品属于处方药，风险低的药是非处方药。非处方药实际上药店是可以买的。还有一个主体就是医院，卫生系统包括医院，他们是不希望药店销售处方药，也不希望网上销售处方药。医院开了处方可以去药店买药，但是现在有的医院开的是电子处方，有些不是药名，甚至是编码，导致只能去医院取药，没办法出去买药，这样很不利于患者的知情权和选择权。而且，如果一刀切地禁止通过第三方网络平台销售处方药，与目前国务院倡导的简政放权的政策也不是很吻合，是一种懒政的思维，为了安全，一禁了之。处方药风险确实很高，但是可以通过事中事后监管来实现，而不是不让销售处方药。网上销售处方药的优势，可以高效便捷的满足公众用药的需求。网络销售处方药有合理性，有必要性，同时安全性，网上销售处方药出现的假药的问题，其实线下也有，线下反而不好追查，如果是互联网，通过大数据，通过人工智能等方式反而有利于加强药品全程的追溯，确保药品的安全性。此外，国办发2017年的文件，要求发挥互联网加药品流通的优势，可以减少交易成本，提高流通效率，促进信息公开，打破垄断。电商法也是鼓励电子商务业态的发展和创新。所以网上销售处方药符合互联网加医疗的政策方向，也符合电子商务法的基本原则。国家平等对待线上线下商务活动，促进线上线下融合发展，允许线下销售处方药的，也应当在同样的条件下，允许线上销售处方药，各级人民政府和有关部门不得采取歧视性的政策措施，不得滥用行政权力排除、限制市场竞争。因此，在法律上，应当允许通过第三方网络平台销售处方药，但销售方应当应该确保处方来源真实有效，同时对配送的质量也要负责。监管部门可以利用互联网技术进行全程的监管。这些具体措施可以授权国务院药品监管部门制定相应的规范。
有的专家提出，从法律上禁止一个新业态，必须要有充分的理由，证明新业态已经产生了比较危险的社会危害性。如果禁止网络销售处方药，要看是否已经和将会造成严重的社会危害性。关于是否禁止网上销售处方药，可能并不是因为有严重的社会危害性，可能还是新旧行业利益冲突的问题。立法上，要首先站在消费者权益保护的立场上。消费者权益保护一方面是要享受安全的商品服务，但是前提是他要享受商品服务。如果禁止网络销售处方药，受影响最大的应该是广大的二线三线四线甚至农村的患者。有些报道现实其实很多人去医院只是开药而不是看病，如果网络销售处方药，医院会少许多人，也会减少医院的压力。
有的专家提出，一是，目前二审稿58条第四款的表述，可以推论出药企和药店可以通过自建网站销售处方药，如果是这样，也不利于消费者的选择权。二是，目前的表述也没有区分向个人和企业销售处方药。按照2017年4月7号国务院的文件，国务院第三期取消中央指定地方实施行政许可事项的决定里面，取消了互联网医药交易服务的B证与C证，现在C证与B证取消了，代表这两方面已经是自由开放了，但是从第4款的规定来看可能会阻碍以前B证C证的业态范围。如果有生产企业或者经营企业通过自己建立的平台或者第三方平台销售药品给其他企业，这是完全没有问题的，但条文本身可能会阻碍这方面的实现。三是，这款规定的实质是禁止通过第三方平台销售处方药，这涉及以下几个问题。1.完全禁止网售处方药不符合人民的需求，也不符合国家现有的政策要求。人民需求来看，偏远地区购药不方便方面。一方面是医院为了利益考虑不出售物美价廉的药，让医院被药价绑架了，有些为了回扣利润的空间，不再出售便宜好用的药，这是要坚决反对的。我国很多政策提并不是一概禁止的，如2018年4月28号国务院办公厅关于促进互联网加医疗健康发展意见，提出完善互联网加药品供应保障，尤其是允许了常见病与慢性病的处方是可以在网上开。常见病慢性病的线上处方经药师审核后，医疗机构药品经营企业可以委托符合条件的第三方机构配送。还提出了探索医疗卫生机构处方信息与药品零售，消费信息互联互通，实质共享，促进药品网络销售和医疗物流配送的共同发展。由国家卫健委与国家中药管理局在2018年7月27号发布了一个互联网诊疗管理办法，在第18条说医疗机构开展互联网诊疗活动应当严格遵守处方管理法的处方管理规定，医师掌握患者病历资料后，可以为部分常见病、慢性病患者在线开具处方。在线开具的处方必须有医师电子签名，经药师审核后，医疗机构、药品经营企业可委托符合条件的第三方机构配送。因此，一律禁止第三方网络销售处方药，是不符合目前的政策和做法的。同时，考虑到电商法提出的鼓励线下和线上公平竞争、共同发展的方向，线上线下监管同步，要及时修改处方管理办法等现有规定，既要适应和促进线上药品的销售，也要完善整体规定，加强源头管理，防止处方的滥用。2.通过网络销售处方药，有利于通过技术手段来实现有效监管。一是交易数据是可溯的，是留痕的，二是可以实时分析这些安全动态，可以共享这些信息，可以充分利用数据的共享来做安全的交流。从互联网管控讲可以有几个思路可以考虑，一是本身有药品有处方药与非处方药的区分，我们也可以做进一步的区分，先把慢性病与常见病的处方药放开。处方药写明通用名称，具体药品由患者选择。线上提交处方的，要通过医师或药师，线上审核处方的真实性。作为平台，要保证加入平台的药品销售企业符合法律规定的资质，并协助保存交易记录，必要时配合监管，发布召回等信息。
有的专家提出，是否限制网络销售处方药，这实际上涉及一个消费者选择权的问题，合法框架下，消费者是否有更好的选择。应该有条件地允许网络销售处方药，使消费者权益得到更好的保护。现阶段，消费者其实是在为当前我国的医药生态买单，医院以药养医，额外的成本让消费者承担，没有通过市场化网络介入销售，更好地保护消费者。其次应该借鉴美国的一些安全销售经验。美国医疗体制主要是靠信用体系，对医生和药品销售企业进行信用管理，保证药品线上销售符合法律规定、保证消费者用药安全。此外，如果允许网络销售处方药，还要注意两个问题：一是患者的隐私保护，二是保证线下药品储存和配送的安全。这些都需要具体的规定来明确。
有的专家提出，线上和线下的药品销售，从电子商务监管和消费者权益保护角度，本质是一样的。线下如何管理，要从保护消费者安全、便利用药出发，线上也要考虑这个出发点。线下销售，一般存在三个主体：开处方的医院、销售药品的药店和购买药品的患者，目前的监管也是从这三个主体来入手。线上销售，多了两个主体或环节：第三方电子商务平台和线下的配送企业。如果根据电商法和药品销售的特点，管理好各方当事人，尤其是第三方电商平台和配送环节，放开网络销售处方药是没有问题的。医院方面，要防止处方滥用；药店方面要符合资质，有能力审核处方真实有效的能力、能够提供合格的药品；平台要保证入住的药店和药品符合国家规定；配送企业也符合运输处方药的资质；用户要保证上传处方的真实有效和自身的身份真实性。
有的专家提出，是否允许网络销售处方药，涉及国家的现行医院财政体制的问题。国家不给医生工资进行拨款，医生得靠药品挣钱，导致医药价格昂贵，病患看不起病，医药合一制度暂时不会根本改变。所以，这个问题，从保护消费者权利的角度，首先是立法上应当开个口子，其次，这毕竟涉及国家医药体制改革的问题，不是几个立法条文或一个部门规章能解决好的问题，还是要授权国务院制定行政法规来解决。
有的专家提出，总体上，赞成立法上应当给网络销售处方药开个口子，但从支持立法研究方面，首先我们研究一下国外管理线上销售处方的经验，供我们借鉴。关键就是从源头上如何防止处方滥用和销售环节防止处方和药品造假，真正做到保护消费者的权利。
与会专家包括：
1.周成奎，北京卓亚经济社会发展研究中心理事长、中国法学会原副会长；
2.张效羽，中央党校（国家行政学院）政法部副教授；
3.刘金瑞，中国法学会法治研究所副研究员、中国网络与信息法学研究会副秘书长；
4.王岳，北京大学医学人文学院卫生法学教授；
5.宋华琳，南开大学法学院副院长、中国行政法学研究会政府规制专业委员会副会长；
6.王致，北京卓亚经济社会发展研究中心常务副理事长；
7.郝作成，3·15电商消保论坛组委会秘书长；
8.历咏，3·15电商消保论坛组委会委员、中央财经大学司法案例研究中心主任。
苏号朋教授（中国消法研究会副秘书长、3·15电商消保论坛组委会副主任、对外经贸大学消法研究中心主任）、薛军教授（3·15电商消保论坛组委会副主任、北京大学法学院副院长）提交书面意见。
中国法学会消法研究会办公室
2019年8月4日